The debate about creating new provinces has returned to Pakistan’s political discussion. Supporters say the present provinces are too large to be governed effectively. They believe smaller provinces would bring government closer to citizens, reduce regional inequalities and improve public services. These concerns deserve attention. However, we should not assume that drawing new boundaries will automatically produce better governance.
Pakistan’s Constitution provides a democratic route for changing provincial boundaries. Under Article 239, a constitutional amendment must be approved by at least two-thirds of the total membership of both the National Assembly and the Senate. When the limits of an existing province are changed, the assembly of that province must also approve the amendment by a two-thirds majority. A new province, therefore, cannot be created through an executive order or political announcement.
This protection is necessary because a province is not simply an administrative office. It has an elected assembly, a cabinet, a bureaucracy, a share in national resources and representation in federal institutions. Changing provincial boundaries can affect political power, development funds, public employment, water, natural resources and community identities. Such a decision should be based on evidence and public consultation.
There is certainly a case for discussing new provinces. Pakistan has about 255 million people and an area of around 796,000 square kilometers, yet it has only four constitutional provinces. Punjab alone has a population greater than that of many countries. Balochistan covers a vast territory, and people from distant districts often find it difficult to reach provincial institutions. Southern Punjab, Hazara and other regions have also raised concerns about representation and development.
A new province could give a neglected region its own assembly, secretariat, budget and political leadership. It may improve representation and encourage attention to local needs. But these benefits depend on the institutions created. A new capital can become as distant and centralized as the old one when authority remains in the hands of a small political and bureaucratic elite.
The experience of South Asian countries offers an important lesson. India has about 1.46 billion people, covers 3.29 million square kilometers, and has 28 states and eight union territories. Its states have been reorganized at different times for linguistic, cultural, and administrative reasons. Some new states have improved regional representation. Yet governance still differs greatly from one Indian state to another. Some perform better in education, health, investment and public services, while others continue to struggle. The number or size of states alone does not explain these differences.
Afghanistan has about 44 million people, an area of nearly 653,000 square kilometers, and 34 provinces. Despite having many smaller administrative units, it has faced conflict, weak institutions, poverty and limited public services. Sri Lanka has about 23 million people and nine provinces, but this structure did not prevent serious political and economic crises. Nepal has around 30 million people and seven provinces, yet it still faces difficulties involving capacity, coordination and financial responsibility.
Bangladesh has about 176 million people within only 148,000 square kilometers. It is a unitary state organized into eight divisions, 64 districts, and lower levels of administration, rather than federal provinces. Bhutan has fewer than one million people and 20 districts, while the Maldives has about half a million people spread across islands and administrative atolls. These systems reflect different histories and geography, and cannot simply be copied by Pakistan.
The regional comparison offers a useful insight: smaller provinces are neither a guarantee of good governance nor a substitute for it. The World Bank describes government effectiveness through the quality of public services, the civil service, policymaking, implementation, and the credibility of government decisions. Provincial size may affect access, but governance mainly depends on competent institutions, clear authority, financial resources, accountability and political commitment.
For most citizens, government is experienced locally. People judge the state by streets, drinking water, sanitation, schools, clinics, public transport, land records, markets and waste collection. These services cannot be managed effectively from Islamabad or the provincial capitals alone. They require elected, capable and properly financed local governments.
Article 140A of the Constitution already requires every province to establish a local government system and transfer political, administrative and financial responsibility and authority to elected local representatives. Yet local governments in Pakistan have often remained temporary, weak and dependent on provincial departments. Elections are delayed, councils are dissolved, financial transfers are uncertain, and local representatives frequently have little control over staff or development planning.
This is the missing link in Pakistan’s system of devolution. The Eighteenth Amendment transferred important responsibilities from the federation to the provinces. However, provincial governments have generally been reluctant to transfer meaningful authority further down to districts, cities, tehsils and union councils. Power moved from Islamabad to provincial capitals, but often stopped there.
Provincial assemblies should make laws, approve budgets and oversee provincial governments. Provincial administrations should manage major infrastructure, regulation and coordination between districts. Local governments should handle municipal services, local roads, sanitation, water supply, building control, parks, markets and neighborhood development.
Real local government requires more than elections. Elected councils need protected terms, clearly defined responsibilities, reliable financial transfers, authority over relevant officials and the ability to raise reasonable local revenues. Their decisions, budgets and contracts must also be open to audit and public scrutiny. Without these powers, a mayor or district chairperson carries responsibility but lacks the authority to deliver.
Creating new provinces would also entail high costs and raise difficult questions. New assemblies, secretariats, departments and public service systems would have to be established. Assets, liabilities, employees, water shares and financial resources would need to be divided. The choice of a new capital could create disputes, while new provincial majorities could produce new minorities whose rights would need protection.
Pakistan should avoid two extreme positions. It should not reject every demand for a new province because some regions may have genuine claims based on distance, underrepresentation, identity and unequal development. At the same time, it should not present new provinces as a simple cure for poor governance.
A responsible approach would be to establish an independent national commission to examine proposals according to transparent criteria. These should include population, area, distance from the existing capital, economic viability, development gaps, public consent, administrative capacity, minority rights and the effect on national resource distribution. Its findings should be published before Parliament considers any constitutional amendment.
Pakistan may need new provinces in carefully selected cases, but it urgently needs strong local governments everywhere. A new boundary may bring a provincial capital closer, but only genuine devolution can bring government to the citizen’s doorstep. Without empowered districts and municipalities, additional provinces may simply create additional capitals, cabinets and bureaucracies. The real test is not how many provinces Pakistan has, but how effectively power, resources and accountability reach its people.
نئے صوبے یا مضبوط مقامی حکومتیں: پاکستان میں بہتر حکمرانی کا اصل سوال
پاکستان میں نئے صوبوں کے قیام کی بحث ایک بار پھر سیاسی اور عوامی حلقوں میں زور پکڑ رہی ہے۔ نئے صوبوں کے حامیوں کا مؤقف ہے کہ موجودہ صوبے آبادی اور رقبے کے لحاظ سے بہت بڑے ہو چکے ہیں، اس لیے ان کا مؤثر انتظام مشکل ہے۔ ان کے مطابق چھوٹے صوبے حکومت کو عوام کے قریب لائیں گے، علاقائی محرومیوں کو کم کریں گے اور شہریوں کو بہتر سہولیات فراہم کرنے میں مدد دیں گے۔
یہ خدشات اور دلائل اہم ہیں اور انہیں سنجیدگی سے سنا جانا چاہیے۔ تاہم یہ فرض کر لینا درست نہیں کہ صوبوں کی نئی سرحدیں قائم کرنے سے خود بخود اچھی حکمرانی بھی قائم ہو جائے گی۔ نئے صوبے بعض مسائل کا حل ہو سکتے ہیں، لیکن انہیں ہر انتظامی اور سیاسی مسئلے کا واحد علاج سمجھنا مناسب نہیں۔
پاکستان کا آئین صوبائی حدود میں تبدیلی کے لیے ایک واضح جمہوری طریقہ فراہم کرتا ہے۔ آئین کے آرٹیکل 239 کے تحت کسی بھی آئینی ترمیم کی منظوری کے لیے قومی اسمبلی اور سینیٹ، دونوں میں کل ارکان کی کم از کم دو تہائی اکثریت ضروری ہے۔ اگر کسی صوبے کی حدود میں تبدیلی کی جائے تو متعلقہ صوبائی اسمبلی سے بھی دو تہائی اکثریت کے ساتھ منظوری لینا لازم ہے۔
اس کا مطلب یہ ہے کہ کوئی نیا صوبہ محض حکومتی اعلان، انتظامی حکم یا سیاسی مطالبے کے نتیجے میں قائم نہیں کیا جا سکتا۔ اس کے لیے پارلیمانی اتفاق رائے، متعلقہ صوبے کی رضامندی اور آئینی طریقہ کار پر مکمل عمل ضروری ہے۔
یہ آئینی تحفظ اس لیے بھی اہم ہے کیونکہ صوبہ صرف ایک انتظامی دفتر یا جغرافیائی خطہ نہیں ہوتا۔ اس کی اپنی منتخب اسمبلی، کابینہ، سرکاری محکمے، انتظامی ڈھانچہ، بجٹ، قومی وسائل میں حصہ اور وفاقی اداروں میں نمائندگی ہوتی ہے۔ صوبائی حدود میں تبدیلی سے سیاسی طاقت، سرکاری ملازمتوں، ترقیاتی فنڈز، پانی، قدرتی وسائل اور مختلف ثقافتی و لسانی برادریوں کے مفادات متاثر ہو سکتے ہیں۔ اس لیے ایسا فیصلہ حقائق، مشاورت اور عوامی رضامندی کی بنیاد پر ہونا چاہیے۔
اس میں کوئی شک نہیں کہ پاکستان میں نئے صوبوں کے قیام پر سنجیدہ بحث کی گنجائش موجود ہے۔ پاکستان کی آبادی پچیس کروڑ سے زیادہ ہے اور اس کا رقبہ تقریباً آٹھ لاکھ مربع کلومیٹر ہے، لیکن آئینی طور پر ملک میں صرف چار صوبے ہیں۔
پنجاب کی آبادی دنیا کے کئی ممالک سے زیادہ ہے۔ بلوچستان رقبے کے لحاظ سے بہت وسیع ہے اور دور دراز اضلاع کے شہریوں کے لیے کوئٹہ میں موجود صوبائی اداروں تک رسائی آسان نہیں۔ جنوبی پنجاب، ہزارہ اور بعض دوسرے علاقوں میں بھی طویل عرصے سے سیاسی نمائندگی، ترقیاتی وسائل اور انتظامی توجہ سے متعلق شکایات سامنے آتی رہی ہیں۔
نیا صوبہ کسی محروم علاقے کو اپنی اسمبلی، بجٹ، سیکریٹریٹ، انتظامیہ اور سیاسی قیادت فراہم کر سکتا ہے۔ اس سے علاقائی نمائندگی بہتر ہو سکتی ہے اور مقامی مسائل پر زیادہ توجہ دی جا سکتی ہے۔ تاہم یہ فوائد اسی وقت حاصل ہوں گے جب نئے ادارے واقعی مؤثر، جواب دہ اور عوامی ضروریات سے ہم آہنگ ہوں۔
اگر تمام اختیارات دوبارہ ایک نئے صوبائی دارالحکومت اور محدود سیاسی و بیوروکریٹک طبقے کے پاس جمع ہو جائیں تو شہریوں کے لیے زیادہ فرق نہیں پڑے گا۔ ایک نیا دارالحکومت بھی عوام سے اتنا ہی دور ہو سکتا ہے جتنا پرانا دارالحکومت تھا۔
جنوبی ایشیا کے دیگر ممالک کا تجربہ ہمیں اس بحث کو بہتر طور پر سمجھنے میں مدد دیتا ہے۔ بھارت کی آبادی ایک ارب چھیالیس کروڑ کے قریب ہے، اس کا رقبہ تقریباً 33 لاکھ مربع کلومیٹر ہے، اور وہاں 28 ریاستیں اور آٹھ مرکزی انتظامی علاقے ہیں۔
بھارت میں مختلف اوقات میں لسانی، ثقافتی، سیاسی اور انتظامی بنیادوں پر نئی ریاستیں قائم کی گئی ہیں۔ بعض نئی ریاستوں کے قیام سے علاقائی نمائندگی میں بہتری آئی، لیکن اس کے باوجود بھارت کی مختلف ریاستوں میں حکمرانی کا معیار یکساں نہیں۔ کچھ ریاستیں تعلیم، صحت، سرمایہ کاری اور عوامی خدمات میں بہتر کارکردگی دکھاتی ہیں، جبکہ بعض اب بھی غربت، بدانتظامی اور کمزور اداروں کا شکار ہیں۔
اس سے ظاہر ہوتا ہے کہ ریاستوں یا صوبوں کی تعداد بذات خود حکمرانی کے معیار کا تعین نہیں کرتی۔
افغانستان کی آبادی تقریباً چار کروڑ چالیس لاکھ ہے اور وہاں 34 صوبے ہیں۔ اس کے باوجود ملک طویل عرصے سے جنگ، غربت، کمزور اداروں اور محدود عوامی خدمات کے مسائل سے دوچار ہے۔ سری لنکا کی آبادی تقریباً دو کروڑ تیس لاکھ اور صوبوں کی تعداد نو ہے، لیکن یہ نظام اسے سنگین سیاسی اور معاشی بحرانوں سے محفوظ نہ رکھ سکا۔
نیپال میں تقریباً تین کروڑ افراد کے لیے سات صوبے قائم ہیں، لیکن وہاں بھی انتظامی صلاحیت، مالی وسائل اور وفاقی و صوبائی اداروں کے درمیان اختیارات کی تقسیم سے متعلق مسائل موجود ہیں۔
بنگلہ دیش کی آبادی تقریباً سترہ کروڑ ساٹھ لاکھ ہے اور اس کا رقبہ پاکستان کے مقابلے میں بہت کم ہے۔ وہاں وفاقی صوبوں کے بجائے آٹھ ڈویژن، 64 اضلاع اور مقامی انتظامی اکائیاں موجود ہیں۔ بھوٹان کی آبادی دس لاکھ سے بھی کم ہے اور وہاں 20 اضلاع ہیں، جبکہ مالدیپ تقریباً پانچ لاکھ آبادی پر مشتمل جزائر کا ملک ہے، جہاں انتظامی اکائیاں اس کی مخصوص جغرافیائی صورتحال کے مطابق قائم کی گئی ہیں۔
ان ممالک کے نظام ایک دوسرے سے مختلف ہیں اور پاکستان انہیں براہ راست نقل نہیں کر سکتا۔ تاہم ان کا تجربہ ایک بنیادی حقیقت واضح کرتا ہے کہ چھوٹے صوبے اچھی حکمرانی کی ضمانت نہیں ہوتے۔
عالمی سطح پر اچھی حکمرانی کا تعلق عوامی خدمات کے معیار، سرکاری اداروں کی صلاحیت، مؤثر پالیسی سازی، قانون کے نفاذ، شفافیت اور حکومتی فیصلوں کی ساکھ سے جوڑا جاتا ہے۔ کسی انتظامی اکائی کا رقبہ اور آبادی اہم عوامل ضرور ہیں، لیکن اصل کامیابی واضح اختیارات، مالی وسائل، پیشہ ورانہ صلاحیت، احتساب اور سیاسی عزم سے حاصل ہوتی ہے۔
عام شہری کے لیے ریاست کا چہرہ مقامی سطح پر نظر آتا ہے۔ لوگ حکومت کی کارکردگی کا اندازہ قومی اسمبلی کی تقاریر سے نہیں بلکہ اپنے محلے کی سڑک، صاف پانی، نکاسی آب، کوڑا اٹھانے کے نظام، اسکول، بنیادی مرکز صحت، بازار، پارک، ٹرانسپورٹ اور زمین کے ریکارڈ سے لگاتے ہیں۔
یہ تمام خدمات اسلام آباد یا صوبائی دارالحکومتوں سے مؤثر طور پر نہیں چلائی جا سکتیں۔ ان کے لیے منتخب، بااختیار اور مالی طور پر مستحکم مقامی حکومتوں کی ضرورت ہوتی ہے۔
آئین کا آرٹیکل 140 اے ہر صوبے کو پابند کرتا ہے کہ وہ مقامی حکومتوں کا نظام قائم کرے اور منتخب مقامی نمائندوں کو سیاسی، انتظامی اور مالی اختیارات منتقل کرے۔ بدقسمتی سے پاکستان میں مقامی حکومتیں اکثر عارضی، کمزور اور صوبائی حکومتوں کی محتاج رہی ہیں۔
مقامی انتخابات میں تاخیر کی جاتی ہے، منتخب اداروں کو مدت پوری کرنے سے پہلے ختم کر دیا جاتا ہے، مالی وسائل باقاعدگی سے فراہم نہیں ہوتے اور مقامی نمائندوں کے پاس متعلقہ سرکاری عملے یا ترقیاتی منصوبوں پر مؤثر اختیار نہیں ہوتا۔
پاکستان میں اختیارات کی منتقلی کے عمل کی یہی سب سے بڑی کمزوری ہے۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم کے بعد وفاق سے صوبوں کو اہم اختیارات منتقل ہوئے، لیکن صوبائی حکومتیں وہی اختیارات اضلاع، شہروں، تحصیلوں اور یونین کونسلوں کو منتقل کرنے میں اکثر ہچکچاہٹ کا مظاہرہ کرتی رہی ہیں۔
یوں اقتدار اسلام آباد سے تو صوبائی دارالحکومتوں تک پہنچ گیا، لیکن وہاں سے مزید نیچے عوام کی دہلیز تک نہ پہنچ سکا۔
صوبائی اسمبلیوں کا بنیادی کام قانون سازی، بجٹ کی منظوری اور صوبائی حکومت کی نگرانی ہونا چاہیے۔ صوبائی حکومتیں بڑے ترقیاتی منصوبوں، صوبائی سطح کی پالیسیوں، معیار کے تعین اور مختلف اضلاع کے درمیان رابطہ کاری پر توجہ دیں۔
مقامی حکومتوں کو صفائی، پانی، مقامی سڑکوں، نکاسی آب، پارکوں، بازاروں، تعمیراتی ضابطوں، مقامی ٹرانسپورٹ اور شہری ترقی جیسے امور کی ذمہ داری دی جانی چاہیے۔
حقیقی مقامی حکومت صرف انتخابات کرانے کا نام نہیں۔ منتخب بلدیاتی اداروں کو آئینی اور قانونی طور پر محفوظ مدت، واضح ذمہ داریاں، قابل اعتماد مالی وسائل، متعلقہ افسران پر انتظامی اختیار اور مقامی سطح پر مناسب محصولات جمع کرنے کی صلاحیت درکار ہوتی ہے۔
اس کے ساتھ ان کے بجٹ، اخراجات، ٹھیکوں اور منصوبوں کا آزادانہ آڈٹ اور عوامی نگرانی بھی ضروری ہے۔ اگر ایک میئر یا ضلع کونسل کے سربراہ کے پاس ذمہ داری تو ہو لیکن اختیار اور وسائل نہ ہوں تو وہ شہریوں کو مطلوبہ خدمات فراہم نہیں کر سکتا۔
نئے صوبوں کے قیام سے کئی مشکل اور حساس سوالات بھی پیدا ہوں گے۔ نئی اسمبلیاں، سیکریٹریٹ، محکمے اور سرکاری انتظامی ڈھانچے قائم کرنے پر بھاری اخراجات آئیں گے۔ سرکاری اثاثوں، قرضوں، ملازمین، پانی کے حصے، قدرتی وسائل اور ترقیاتی فنڈز کی تقسیم کرنا ہوگی۔
نئے صوبائی دارالحکومت کے انتخاب پر اختلافات پیدا ہو سکتے ہیں۔ ایک نئے صوبے میں جو گروہ اکثریت میں ہوگا، اس کے اندر رہنے والی چھوٹی لسانی، نسلی یا مذہبی برادریاں نئی اقلیتیں بن سکتی ہیں۔ ان کے حقوق اور نمائندگی کا تحفظ بھی ناگزیر ہوگا۔
پاکستان کو اس معاملے میں دو انتہاؤں سے بچنا چاہیے۔ ہر نئے صوبے کے مطالبے کو مسترد کر دینا درست نہیں کیونکہ بعض علاقوں کے مطالبات انتظامی فاصلے، ترقیاتی محرومی، علاقائی شناخت اور کم سیاسی نمائندگی پر مبنی ہو سکتے ہیں۔
دوسری جانب نئے صوبوں کو خراب حکمرانی کا آسان اور فوری حل بنا کر پیش کرنا بھی حقیقت پسندانہ نہیں۔
ایک ذمہ دارانہ راستہ یہ ہو سکتا ہے کہ ایک آزاد قومی کمیشن قائم کیا جائے جو نئے صوبوں کے مطالبات کا واضح اور شفاف اصولوں کے تحت جائزہ لے۔ ان اصولوں میں آبادی، رقبہ، موجودہ دارالحکومت سے فاصلہ، معاشی اور مالی استعداد، ترقیاتی محرومیاں، عوامی رضامندی، انتظامی صلاحیت، اقلیتوں کے حقوق اور قومی وسائل کی تقسیم پر ممکنہ اثرات شامل ہونے چاہییں۔
کمیشن کو مختلف علاقوں میں عوامی مشاورت کرنی چاہیے اور اپنی مکمل رپورٹ پارلیمان اور عوام کے سامنے پیش کرنی چاہیے۔ اس کے بعد ہی کسی آئینی ترمیم پر غور ہونا چاہیے۔
پاکستان کو مخصوص اور واضح حالات میں نئے صوبوں کی ضرورت ہو سکتی ہے، لیکن پورے ملک میں مضبوط مقامی حکومتوں کی ضرورت فوری اور ناگزیر ہے۔ نئی صوبائی حد کسی دارالحکومت کو شہریوں کے قریب لا سکتی ہے، لیکن حقیقی اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی ہی حکومت کو عوام کی دہلیز تک پہنچا سکتی ہے۔
اگر اضلاع، شہروں اور بلدیاتی اداروں کو بااختیار نہ بنایا گیا تو نئے صوبے صرف نئے دارالحکومت، نئی کابینہ، نئی اسمبلی اور نئی بیوروکریسی پیدا کریں گے۔
اصل سوال یہ نہیں کہ پاکستان میں صوبوں کی تعداد چار ہو، آٹھ ہو یا بارہ۔ اصل سوال یہ ہے کہ ریاست کے اختیارات، وسائل اور احتساب کا نظام عام شہری تک کس حد تک پہنچتا ہے۔ اچھی حکمرانی نقشے پر نئی لکیریں کھینچنے سے نہیں بلکہ مضبوط ادارے بنانے، اختیارات تقسیم کرنے اور عوام کو اپنے مقامی معاملات میں فیصلہ سازی کا حق دینے سے قائم ہوتی ہے۔